Analisis Decretazo 639

 

ANÁLISIS DE LA TENSIÓN ENTRE PROCEDIMIENTOS Y DERECHOS FUNDAMENTALES EN EL DECRETO 639 DE 2025

REPORTE JUANMA 106 DEL 2025

INTRODUCCIÓN

La República de Colombia se encuentra en el centro de una considerable controversia constitucional debido a la emisión del Decreto 639 de 2025 por parte del Presidente Gustavo Petro. Este decreto convoca a una consulta popular nacional con el objetivo de que la ciudadanía se pronuncie sobre una serie de preguntas relacionadas con el régimen laboral colombiano. La iniciativa presidencial, que se fundamenta en la necesidad de garantizar derechos sociales fundamentales que, según el Gobierno, han sido históricamente incumplidos, ha desencadenado un profundo debate y un choque institucional con el Senado de la República, el cual había emitido previamente un concepto desfavorable sobre la consulta.

El epicentro de esta disputa reside en la tensión inherente entre el respeto a los procedimientos institucionales y la primacía de los derechos fundamentales. Por un lado, la oposición y diversos juristas argumentan que el decreto presidencial representa una usurpación de las competencias del Congreso y una violación del principio de separación de poderes, al ignorar los cauces legislativos establecidos. Por otro lado, el Gobierno defiende su actuación como una medida excepcional y necesaria para la materialización de derechos laborales que considera fundamentales y cuya protección ha sido postergada. El presente documento tiene como finalidad analizar en profundidad esta controversia, examinando los argumentos de ambas partes a la luz de la Constitución Política de Colombia, la jurisprudencia de la Corte Constitucional colombiana y los precedentes relevantes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). Se buscará determinar la validez de las posturas en conflicto y, finalmente, proponer posibles vías de solución a este choque institucional, considerando las implicaciones jurídicas y políticas para el Estado Social de Derecho colombiano.

EL DECRETO 639 DE 2025 Y EL CONTEXTO DE LA CONTROVERSIA

El Decreto 639 de 2025, emitido el 11 de junio de 2025, convoca a una consulta popular nacional para el 7 de agosto de 2025, con el propósito de que la ciudadanía se pronuncie sobre doce preguntas específicas relacionadas con el régimen laboral colombiano. Estas preguntas abordan temas cruciales como la jornada laboral, el recargo por trabajo dominical o festivo, incentivos para micro, pequeñas y medianas empresas, permisos para citas médicas y licencias menstruales, contratación de personas con discapacidad, contratos de aprendizaje, seguridad social para trabajadores de plataformas, régimen laboral para trabajadores agrarios, eliminación de la tercerización, formalización de trabajadores informales y estabilidad laboral.

La controversia surge del hecho de que el Presidente Gustavo Petro emitió este decreto a pesar de que el Senado de la República, en sesión del 14 de mayo de 2025, había emitido un concepto desfavorable frente a la solicitud de consulta popular. El Gobierno argumenta que esta decisión del Senado fue inconstitucional debido a una serie de irregularidades procedimentales durante la discusión y votación. Según el ministro de Justicia y del Derecho designado, Eduardo Montealegre Lynett, estas irregularidades incluyen la no lectura de proposición alguna previa a la votación, el cierre arbitrario e irrazonable de la votación impidiendo la participación de senadores, la alteración del voto una vez cerrado el proceso, la discrepancia entre el número de senadores presentes y los votos efectivamente emitidos, y la omisión en el trámite de la apelación presentada contra el cierre de la votación.

El Ejecutivo invoca el artículo 4º de la Constitución Política, que establece la supremacía de la Constitución, para justificar la inaplicación del acto del Senado que dio concepto desfavorable. Además, el decreto ordena comunicar al Registrador Nacional del Estado Civil la convocatoria de la consulta popular y remite el asunto a la Corte Constitucional para su control previo.

La postura del Gobierno se fundamenta en la necesidad de materializar derechos sociales que considera incumplidos y que, según la Constitución de 1991 (Arts. 25, 53 y 54), tienen carácter fundamental. Se hace referencia a la jurisprudencia colombiana, como la Sentencia T-760/2008, que ha reconocido la fundamentalidad de derechos como la salud, y a instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que elevan estos derechos a la categoría de exigibles. El Gobierno percibe la consulta popular como una herramienta para resolver impases entre ramas del poder público y garantizar que el principio democrático no se agote en los canales representativos tradicionales.

Por su parte, la oposición y diversos juristas han calificado el decreto como un "decretazo" que usurpa las competencias del Congreso y viola el principio de separación de poderes. Argumentan que el Artículo 104 de la Constitución exige un concepto favorable del Senado para la viabilidad de una consulta popular de orden nacional, y que el Ejecutivo no puede, por vía de decreto, desconocer este requisito. La preocupación central es el precedente que podría sentar esta acción para la institucionalidad democrática y el equilibrio de poderes en Colombia.

TENSIÓN ENTRE REQUISITOS PROCEDIMENTALES Y PRIMACÍA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

La controversia generada por el Decreto 639 de 2025 encarna una tensión fundamental en el derecho constitucional moderno: el equilibrio entre el respeto a los requisitos procedimentales establecidos para el ejercicio del poder público y la primacía de los derechos fundamentales. Este dilema se intensifica cuando, como en el caso colombiano, una rama del poder ejecutivo busca activar un mecanismo de participación ciudadana para superar lo que percibe como una inacción o bloqueo legislativo en la garantía de derechos sociales.

EL ARGUMENTO DE LA PRIMACÍA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

El Gobierno colombiano, al expedir el Decreto 639 de 2025, se apoya en la noción de que los derechos laborales, al ser derechos sociales, han adquirido en la jurisprudencia constitucional colombiana y en el derecho internacional un carácter fundamental y, por ende, exigible. La Constitución Política de 1991, en sus artículos 25 (derecho al trabajo), 53 (principios mínimos fundamentales del trabajo) y 54 (derecho a la formación y capacitación para el trabajo), sienta las bases para la protección de estos derechos. La Corte Constitucional colombiana, a través de sentencias como la T-760/2008, ha desarrollado una sólida línea jurisprudencial que reconoce la fundamentalidad de derechos sociales, como la salud, y ha ordenado medidas para su protección efectiva. Esta interpretación se extiende a otros derechos sociales, incluyendo los laborales, bajo la premisa de que su materialización es indispensable para la dignidad humana y el desarrollo integral de las personas.

Desde una perspectiva internacional, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), ratificado por Colombia, establece obligaciones claras para los Estados Parte en la garantía de estos derechos. La Observación General No. 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas subraya la obligación de los Estados de adoptar medidas "hasta el máximo de los recursos de que disponga" para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos reconocidos en el Pacto. En este contexto, el Gobierno podría argumentar que la consulta popular es una medida necesaria para cumplir con sus obligaciones internacionales y constitucionales de proteger y promover los derechos laborales, especialmente ante lo que considera un incumplimiento crónico y una obstrucción legislativa.

La justificación del Ejecutivo se refuerza con la alegación de vicios de procedimiento en la actuación del Senado. Si se demuestra que el proceso legislativo fue irregular y que se impidió una deliberación y votación adecuada, el Gobierno podría argumentar que la vía ordinaria para la aprobación de la consulta popular fue ilegítimamente obstaculizada. En este escenario, la acción presidencial, aunque excepcional, buscaría restablecer la voluntad popular y garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, apelando a la idea de que la forma no puede prevalecer sobre el fondo cuando se trata de la protección de la dignidad humana.

EL CONTRAPUNTO DEL RESPETO A LOS PROCEDIMIENTOS INSTITUCIONALES Y LA SEPARACIÓN DE PODERES

En contraposición, la oposición y un sector de la academia jurídica enfatizan la importancia ineludible del respeto a los procedimientos institucionales y al principio de separación de poderes. Argumentan que la Constitución Política establece un marco claro para la convocatoria de consultas populares, y que el Artículo 104 de la Constitución exige un concepto previo favorable del Senado para las consultas de orden nacional. Desde esta perspectiva, la omisión de este requisito, o su inaplicación unilateral por parte del Ejecutivo, constituiría una extralimitación de funciones y una violación flagrante del orden constitucional.

La separación de poderes es un pilar fundamental del Estado de Derecho, diseñado para prevenir la concentración de poder y garantizar el equilibrio y los controles mutuos entre las ramas del poder público. Permitir que el Ejecutivo, mediante un decreto, ignore un requisito procedimental establecido por la Constitución, incluso bajo el argumento de proteger derechos fundamentales, podría sentar un precedente peligroso. Se teme que tal acción debilite al Congreso, usurpe su función legislativa y altere el balance democrático, transformando el sistema de frenos y contrapesos en un mecanismo de imposición unilateral.

Juristas como el exmagistrado citado en el contexto inicial, aluden a que el "decretazo" no solo es inviable sin el concepto favorable del Senado, sino que también "usurpa competencias del Congreso". Esta postura subraya que, si bien la protección de los derechos fundamentales es primordial, esta no puede lograrse a expensas de la desarticulación del marco institucional y de los procedimientos democráticos. La validez de una consulta popular, argumentan, no solo depende de la nobleza de sus fines, sino también de la legitimidad de los medios utilizados para convocarla. La Corte Constitucional, en su control previo, deberá sopesar si los alegados vicios de procedimiento en el Senado son lo suficientemente graves como para justificar la acción presidencial, o si, por el contrario, la acción del Ejecutivo constituye un vicio de procedimiento aún mayor al desconocer las facultades del Legislativo.

CRITERIOS QUE PODRÍA APLICAR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN EL CONTROL PREVIO

La Corte Constitucional colombiana, en su función de control previo del Decreto 639 de 2025, deberá realizar un examen riguroso de constitucionalidad que integre diversas doctrinas y principios jurisprudenciales. Este control es de vital importancia, ya que la decisión de la Corte no solo determinará la viabilidad de la consulta popular, sino que también sentará un precedente significativo para el equilibrio de poderes y la protección de los derechos fundamentales en Colombia.

DOCTRINA DE LA SUSTITUCIÓN CONSTITUCIONAL

Uno de los criterios centrales que la Corte podría aplicar es la doctrina de la sustitución constitucional. Esta doctrina, desarrollada por la propia Corte Constitucional, establece que, si bien el poder de reforma de la Constitución es amplio, no es ilimitado. Una reforma, incluso si es aprobada por vía de referendo o asamblea constituyente, no puede sustituir o desfigurar los elementos esenciales de la Constitución. La Sentencia C-141/2010, que analizó la constitucionalidad de una ley que convocaba a un referendo para la reelección presidencial, es un precedente clave en esta materia. En dicha sentencia, la Corte declaró inconstitucional la ley al considerar que la reforma propuesta desfiguraba los pilares fundamentales de la Constitución, como el principio de alternancia en el poder.

En el caso del Decreto 639 de 2025, la Corte evaluará si la consulta popular, al buscar una reforma laboral por una vía excepcional y al margen del concepto favorable del Senado, implica una sustitución de un elemento esencial del Estado Social de Derecho, como la separación de poderes o el rol del Congreso en el proceso legislativo. La pregunta clave será si la acción del Ejecutivo, aunque motivada por la protección de derechos, socava de tal manera el diseño institucional que equivale a una sustitución de la Constitución.

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

El principio de proporcionalidad es una herramienta fundamental en el control de constitucionalidad, que permite a la Corte ponderar los fines perseguidos por una medida y los medios utilizados para alcanzarlos. Este principio se descompone en tres subprincipios:

 * Idoneidad: La Corte examinará si la consulta popular es un mecanismo apto para garantizar los derechos laborales que el Gobierno busca proteger. Es decir, si existe una relación de causalidad entre la realización de la consulta y la efectiva materialización de los derechos.

 * Necesidad: Se analizará si no existen alternativas menos lesivas para los procedimientos legislativos que permitan alcanzar el mismo fin. La Corte podría indagar si el Gobierno agotó todas las vías ordinarias de diálogo y concertación con el Congreso antes de recurrir a la consulta popular por decreto. Si existen otras medidas que, sin afectar la institucionalidad, puedan lograr la protección de los derechos laborales, la consulta podría considerarse innecesaria.

 * Proporcionalidad en Sentido Estricto: Finalmente, la Corte sopesará si el beneficio social que se espera obtener con la consulta popular (la garantía de los derechos laborales) supera los costos institucionales que implica la medida excepcional del Ejecutivo. Esto implica un juicio de valor sobre la importancia de los derechos en juego frente a la afectación a la separación de poderes y al debido proceso legislativo.

JURISPRUDENCIA SOBRE ESTADOS DE COSAS INCONSTITUCIONALES

La doctrina de los estados de cosas inconstitucionales, desarrollada por la Corte Constitucional en sentencias como la T-025/2004 (sobre el desplazamiento forzado) y la SU-747/2024 (sobre la crisis en el sistema de salud), podría ser invocada por el Gobierno para justificar la medida excepcional. Un estado de cosas inconstitucional se configura cuando existe una vulneración masiva y sistemática de derechos fundamentales, que no puede ser resuelta por las vías ordinarias y que requiere de una intervención estructural por parte de las ramas del poder público.

Si la Corte Constitucional, a partir de la evidencia y su propia jurisprudencia, concluye que existe un estado de cosas inconstitucional en materia de derechos laborales en Colombia, esto podría legitimar, en cierta medida, la acción del Ejecutivo. Sin embargo, la declaración de un estado de cosas inconstitucional implica también la emisión de órdenes estructurales dirigidas a todas las ramas del poder público para que actúen de manera coordinada en la superación de la crisis, y no necesariamente valida una acción unilateral que desconozca los procedimientos establecidos.

CONTROL DE LOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO

La Corte Constitucional también deberá pronunciarse sobre los alegados vicios de procedimiento en la actuación del Senado que llevaron al concepto desfavorable de la consulta popular. Si la Corte encuentra que efectivamente hubo irregularidades graves que afectaron la validez del proceso legislativo, esto podría debilitar el argumento de la oposición sobre la inviolabilidad de los procedimientos y, en consecuencia, fortalecer la posición del Gobierno. Sin embargo, la Corte deberá ser cautelosa en no extralimitarse en sus funciones y en respetar la autonomía del Congreso en sus procedimientos internos, a menos que estos vulneren principios constitucionales fundamentales.

PERSPECTIVA INTERNACIONAL Y JURISPRUDENCIA INTERAMERICANA

La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ofrece un marco invaluable para analizar la controversia colombiana, especialmente en lo que respecta a la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) y los límites al control judicial en contextos de choque institucional. La Corte IDH ha sido pionera en el reconocimiento de la exigibilidad de estos derechos, sentando precedentes que pueden iluminar la decisión de la Corte Constitucional colombiana.

LA EXIGIBILIDAD DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES (DESC)

Tradicionalmente, los DESC han sido considerados como derechos programáticos, cuya implementación dependía de la disponibilidad de recursos y de la voluntad política de los Estados. Sin embargo, la Corte IDH ha transformado esta concepción, elevándolos a la categoría de derechos plenamente exigibles y justiciables. Dos casos emblemáticos en esta evolución son:

 * Caso "Cinco Pensionistas vs. Perú" (2003): En esta sentencia, la Corte IDH estableció que las pensiones, aunque de naturaleza económica, son un derecho de propiedad (Artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos - CADH) y, por lo tanto, plenamente exigibles. El caso se centró en la modificación arbitraria del régimen de pensiones que afectó a un grupo de ex trabajadores. La Corte determinó que el Estado peruano había violado el derecho a la propiedad al reducir de manera unilateral y sin justificación los montos de las pensiones. Este precedente es crucial porque sienta las bases para la justiciabilidad de derechos de contenido económico, sentando un precedente para la protección de los derechos laborales.

 * Caso "Lagos del Campo vs. Perú" (2017): Esta sentencia marcó un hito en la jurisprudencia interamericana al vincular directamente los derechos laborales con la dignidad humana y el Artículo 26 de la CADH, que se refiere al desarrollo progresivo de los DESC. La Corte IDH determinó que el despido arbitrario del señor Alfredo Lagos del Campo, en represalia por sus actividades sindicales, violó sus derechos a la libertad de asociación y a las garantías judiciales, pero también, de manera innovadora, su derecho a la estabilidad laboral como parte de los DESC. La Corte enfatizó que los Estados tienen la obligación de adoptar medidas progresivas para garantizar la plena efectividad de los derechos laborales y que no pueden adoptar medidas regresivas sin una justificación adecuada. Este caso es de particular relevancia para la controversia colombiana, ya que legitima la búsqueda de la protección de los derechos laborales a través de acciones estatales, y subraya la obligación de los Estados de asegurar condiciones dignas de trabajo.

Estos precedentes de la Corte IDH refuerzan el argumento del Gobierno colombiano de que los derechos laborales no son meras aspiraciones, sino derechos fundamentales que deben ser garantizados de manera efectiva. La inacción estatal prolongada en la protección de estos derechos podría ser interpretada, a la luz de la jurisprudencia interamericana, como una violación de las obligaciones internacionales del Estado.

OBLIGACIONES ESTATALES Y MEDIO AMBIENTE (OPINIÓN CONSULTIVA OC-23/2017)

Aunque la Opinión Consultiva OC-23/2017 se centra en el derecho a un medio ambiente sano, sus principios son aplicables por analogía a la situación de los derechos laborales. En esta opinión, la Corte IDH sostuvo que el derecho a un medio ambiente saludable es un derecho humano fundamental y detalló las obligaciones de los Estados en relación con la protección y garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal en el marco de la protección del medio ambiente. La Corte enfatizó que los Estados tienen la obligación de prevenir daños ambientales significativos, cooperar en la protección del medio ambiente y garantizar el acceso a la información, la participación pública y la justicia en asuntos ambientales.

La relevancia de esta opinión consultiva para el caso colombiano radica en el énfasis de la Corte IDH en las obligaciones estatales de proteger y garantizar derechos, incluso frente a decisiones políticas que puedan restringirlos. Si la Corte Constitucional colombiana considera que la inacción legislativa en materia laboral ha generado una situación de vulneración de derechos fundamentales, la OC-23/2017 podría servir como un argumento para justificar la necesidad de acciones estatales proactivas, incluso si estas son excepcionales, para asegurar el goce efectivo de los derechos laborales.

LÍMITES AL CONTROL JUDICIAL Y EL PRINCIPIO PRO HOMINE

La Corte IDH también ha desarrollado una doctrina sobre los límites al control judicial y la aplicación del principio pro homine, que puede ser relevante para la decisión de la Corte Constitucional colombiana:

 * Doctrina del Margen de Apreciación Nacional: En casos como "Artavia Murillo vs. Costa Rica" (2012), la Corte IDH ha reconocido que los Estados tienen un margen de apreciación para implementar sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, adaptándose a sus propias realidades sociales, culturales e históricas. Sin embargo, este margen no es ilimitado y no puede ser invocado para restringir o evadir la protección de derechos humanos. En el caso "Artavia Murillo", la Corte IDH determinó que la prohibición de la fecundación in vitro en Costa Rica violaba los derechos a la vida privada, a la integridad personal y a la no discriminación, a pesar de los argumentos del Estado sobre su margen de apreciación. Esto significa que, si bien el Congreso colombiano tiene un margen para legislar sobre temas laborales, no puede hacerlo de manera que perpetúe la vulneración de derechos fundamentales.

 * Principio Pro Homine: Este principio, consagrado en el Artículo 29 de la CADH, establece que, ante conflictos normativos, debe prevalecer la interpretación más favorable a los derechos humanos. Si la consulta popular busca ampliar o garantizar derechos laborales, la Corte Constitucional podría aplicar este principio para justificar su viabilidad, siempre y cuando no se vulneren de manera desproporcionada otros principios constitucionales esenciales. La Sentencia C-088/2022 de la Corte Constitucional colombiana, que priorizó el acceso a medicamentos (derecho fundamental) sobre formalismos en trámites legislativos, es un precedente nacional que refleja la aplicación de este principio.

En síntesis, la jurisprudencia interamericana proporciona un sólido respaldo a la justiciabilidad de los derechos laborales y a la obligación de los Estados de adoptar medidas progresivas para su garantía. Si bien reconoce un margen de apreciación a los Estados, este no puede ser utilizado para justificar la inacción o la vulneración de derechos. La Corte Constitucional colombiana, al evaluar el Decreto 639 de 2025, deberá considerar estos principios para asegurar que su decisión esté en consonancia con los estándares internacionales de derechos humanos.

POSIBLES SOLUCIONES Y PRECEDENTES INTERNACIONALES PARA EL CHOQUE INSTITUCIONAL

La situación actual en Colombia, caracterizada por el choque institucional entre el Ejecutivo y el Legislativo a raíz del Decreto 639 de 2025, exige la búsqueda de soluciones que permitan salvaguardar la institucionalidad democrática y, al mismo tiempo, garantizar la efectiva protección de los derechos fundamentales. La decisión de la Corte Constitucional será determinante, pero existen diversas vías que podrían contribuir a la resolución de este conflicto.

SOLUCIONES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

La Corte Constitucional, al ejercer su control previo sobre el Decreto 639 de 2025, tiene varias opciones, cada una con implicaciones significativas:

 * Declarar la Inconstitucionalidad del Decreto: Si la Corte prioriza el respeto estricto a los procedimientos institucionales y la separación de poderes, podría declarar la inconstitucionalidad del decreto por vicios de procedimiento insubsanables, argumentando que el Ejecutivo no puede desconocer el concepto desfavorable del Senado. Esta decisión reafirmaría el rol del Congreso y los límites al poder presidencial, pero podría generar frustración en el Ejecutivo y en los sectores que buscan la materialización urgente de los derechos laborales.

 * Declarar la Constitucionalidad con Condicionamientos: Una vía intermedia sería que la Corte declare la constitucionalidad del decreto, pero estableciendo condicionamientos que mitiguen los riesgos para la institucionalidad. Por ejemplo, podría limitar el alcance de las preguntas de la consulta a principios generales y no a detalles legislativos, o establecer que el resultado de la consulta no es vinculante para el Congreso, sino una orientación política que debe ser tramitada por las vías legislativas ordinarias. Esto permitiría la expresión de la voluntad popular sin desvirtuar el rol del Legislativo.

 * Reconocimiento de un "Estado de Cosas Inconstitucional" en Materia Laboral: Si la Corte, tras un análisis exhaustivo, concluye que la inacción legislativa ha generado una vulneración masiva y sistemática de los derechos laborales, podría declarar un "estado de cosas inconstitucional" en esta materia. Esta declaración, similar a las realizadas en salud o desplazamiento forzado, implicaría la emisión de órdenes estructurales dirigidas a todas las ramas del poder público para que actúen de manera coordinada en la superación de la crisis. Si bien esto no validaría automáticamente el decreto presidencial, sí legitimaría la urgencia de la acción estatal y podría abrir la puerta a mecanismos excepcionales para la protección de los derechos.

 * Ponderación de Derechos y Principios: La Corte deberá realizar una ponderación cuidadosa entre el principio democrático, la separación de poderes y la garantía de los derechos fundamentales. La jurisprudencia interamericana, como se ha visto en los casos "Cinco Pensionistas" y "Lagos del Campo", ha tendido a priorizar la efectividad de los derechos sociales, especialmente cuando su vulneración es crónica. La Corte Constitucional colombiana podría seguir esta línea, argumentando que la protección de derechos fundamentales no puede ser indefinidamente postergada por formalismos procedimentales, siempre y cuando la medida excepcional sea proporcional y no desvirtúe el sistema democrático.

SOLUCIONES POLÍTICAS Y DE DIÁLOGO

Más allá de la decisión judicial, la resolución de este choque institucional requiere de soluciones políticas y de diálogo entre las ramas del poder público:

 * Diálogo y Concertación entre Ejecutivo y Legislativo: Aunque la controversia ya está en manos de la Corte, un diálogo constructivo entre el Gobierno y el Congreso sigue siendo fundamental. Esto podría implicar un compromiso del Legislativo para agilizar el trámite de la reforma laboral, o un acuerdo sobre los puntos más urgentes de la reforma que puedan ser tramitados por consenso. La concertación evitaría la judicialización excesiva de los conflictos políticos y fortalecería la democracia deliberativa.

 * Revisión de los Procedimientos Legislativos: La controversia ha puesto de manifiesto las posibles deficiencias en los procedimientos legislativos del Senado. Una revisión y ajuste de estos procedimientos, para garantizar la transparencia, la participación y la celeridad en el trámite de iniciativas importantes, podría prevenir futuros choques institucionales.

 * Educación Ciudadana sobre Mecanismos de Participación: Es crucial que la ciudadanía comprenda el alcance y los límites de los mecanismos de participación ciudadana, así como el funcionamiento del sistema de separación de poderes. Una mayor educación cívica podría contribuir a un debate más informado y a una participación más efectiva en los asuntos públicos.

PRECEDENTES INTERNACIONALES DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS

La experiencia de otros países y la jurisprudencia internacional ofrecen lecciones valiosas sobre cómo abordar conflictos entre poderes cuando los derechos fundamentales están en juego:

 * Control de Convencionalidad: La obligación de los Estados de adecuar su derecho interno a los estándares internacionales de derechos humanos, a través del control de convencionalidad, es una herramienta que puede ser utilizada por la Corte Constitucional. Si la reforma laboral busca armonizar la legislación colombiana con los convenios de la OIT y los estándares de la Corte IDH, esto podría fortalecer el argumento a favor de la consulta popular.

 * Diálogo Interinstitucional: En muchos sistemas democráticos, los conflictos entre poderes se resuelven a través del diálogo y la negociación, más allá de la intervención judicial. La experiencia comparada muestra que la fortaleza de una democracia radica en su capacidad para resolver sus diferencias a través de canales institucionales y de respeto mutuo.

En conclusión, la solución al choque institucional en Colombia no es sencilla y requerirá de una combinación de decisiones judiciales ponderadas y de voluntad política para el diálogo y la concertación. La Corte Constitucional tiene la oportunidad de reafirmar su rol como garante de la Constitución y de los derechos fundamentales, sentando un precedente que fortalezca la democracia colombiana en el largo plazo.

CONCLUSIÓN GENERAL Y DETERMINACIÓN DE "QUIÉN TIENE LA RAZÓN"

La controversia constitucional generada por el Decreto 639 de 2025 en Colombia es compleja y no admite una respuesta simplista sobre "quién tiene la razón". Ambas partes, el Gobierno y la oposición, presentan argumentos con fundamentos jurídicos y políticos que merecen ser considerados. La determinación final recaerá en la Corte Constitucional, que deberá ponderar los principios en conflicto y emitir una decisión que salvaguarde la integridad del ordenamiento jurídico y los derechos fundamentales.

ARGUMENTOS DEL GOBIERNO (PRESIDENTE PETRO):

 * Primacía de los Derechos Fundamentales: El Gobierno argumenta que la consulta popular busca garantizar derechos laborales que son fundamentales y que han sido históricamente incumplidos. Se apoya en la Constitución de 1991, la jurisprudencia constitucional colombiana (Sentencia T-760/2008) y el derecho internacional (PIDESC, jurisprudencia de la Corte IDH) para sostener la exigibilidad de estos derechos.

 * Vicios de Procedimiento en el Senado: El Ejecutivo alega que el concepto desfavorable del Senado estuvo viciado por irregularidades procedimentales, lo que justificaría la inaplicación de dicho acto y la convocatoria de la consulta por decreto.

 * Mecanismo para Superar Bloqueos: La consulta popular se presenta como una herramienta para superar la inacción legislativa y permitir que la voluntad popular se exprese sobre temas cruciales para el país.

ARGUMENTOS DE LA OPOSICIÓN Y JURISTAS:

 * Respeto a los Procedimientos Institucionales: La oposición sostiene que el decreto presidencial viola el Artículo 104 de la Constitución, que exige un concepto favorable del Senado para la consulta popular de orden nacional. Argumentan que el Ejecutivo no puede desconocer este requisito procedimental.

 * Separación de Poderes: Se alega que el decreto usurpa competencias del Congreso y altera el equilibrio de poderes, sentando un precedente peligroso para la institucionalidad democrática.

 * Riesgo de "Decretazo": Existe el temor de que la acción presidencial, al margen de los cauces legislativos, se convierta en una práctica recurrente que debilite al Congreso y concentre el poder en el Ejecutivo.

ANÁLISIS DESDE LA PERSPECTIVA DE LA CORTE IDH Y LA CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA:

 * Exigibilidad de los DESC: La jurisprudencia de la Corte IDH (casos "Cinco Pensionistas" y "Lagos del Campo") ha sido clara en reconocer la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales, incluyendo los laborales. Esto podría respaldar la urgencia del Gobierno en buscar la materialización de estos derechos.

 * Doctrina de la Sustitución Constitucional: La Corte Constitucional colombiana (Sentencia C-141/2010) ha establecido límites al poder de reforma, incluso cuando proviene de la voluntad popular, si esta desfigura los pilares fundamentales de la Constitución. La Corte deberá evaluar si la acción del Ejecutivo, al margen del Senado, constituye una sustitución de la Constitución.

 * Principio de Proporcionalidad: La Corte aplicará un test de proporcionalidad para determinar si la consulta popular es un medio idóneo, necesario y proporcional para alcanzar el fin de proteger los derechos laborales, y si los beneficios sociales superan los costos institucionales.

 * Principio Pro Homine: Este principio, que exige la interpretación más favorable a los derechos humanos, podría ser invocado para justificar la consulta si se considera que busca ampliar o garantizar derechos, siempre y cuando no se vulneren de manera desproporcionada otros principios constitucionales.

¿QUIÉN TIENE LA RAZÓN?

No hay una respuesta única. Desde una perspectiva estrictamente formalista, la oposición tiene un argumento sólido al señalar el incumplimiento del requisito del concepto favorable del Senado. Sin embargo, desde una perspectiva sustantiva y de derechos humanos, el Gobierno tiene un argumento igualmente válido al invocar la necesidad de garantizar derechos fundamentales que han sido históricamente vulnerados.

La Corte Constitucional deberá realizar una ponderación compleja. Si los vicios de procedimiento en el Senado son graves y se demuestra una inacción legislativa prolongada que vulnera derechos fundamentales, la Corte podría inclinarse a favor de una solución que permita la expresión de la voluntad popular, aunque con condicionamientos para proteger la institucionalidad. Por otro lado, si la Corte considera que la acción del Ejecutivo constituye una violación flagrante de la separación de poderes y un precedente peligroso, podría declarar la inconstitucionalidad del decreto.

POSIBLES SALIDAS A LA SOLUCIÓN DEL CHOQUE INSTITUCIONAL:

 * Decisión Judicial Ponderada: La Corte Constitucional tiene la oportunidad de emitir una decisión que equilibre los principios en conflicto, posiblemente avalando la consulta con condicionamientos o emitiendo órdenes estructurales si reconoce un estado de cosas inconstitucional.

 * Diálogo y Concertación Política: La solución más deseable a largo plazo es el diálogo y la concertación entre el Ejecutivo y el Legislativo para abordar la reforma laboral y otros temas cruciales para el país.

 * Fortalecimiento de los Mecanismos de Participación: Es necesario revisar y fortalecer los mecanismos de participación ciudadana para que sean efectivos y no generen conflictos institucionales.

En última instancia, la controversia del Decreto 639 de 2025 es un reflejo de las tensiones inherentes a la democracia constitucional. La solución requerirá de madurez política, respeto a la institucionalidad y un compromiso genuino con la protección de los derechos fundamentales de todos los colombianos. La decisión de la Corte Constitucional será un hito en la definición del equilibrio de poderes y la garantía de los derechos en Colombia.

REFERENCIAS

Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2003). Caso "Cinco Pensionistas vs. Perú". Sentencia de 28 de febrero de 2003. Serie C No. 98. https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_98_esp.pdf.

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Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2017). Caso "Lagos del Campo vs. Perú". Sentencia de 31 de agosto de 2017. Serie C No. 340. https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_340_esp.pdf.

Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2017). Opinión Consultiva OC-23/2017. "Medio Ambiente y Derechos Humanos". Solicitada por la República de Colombia. Sentencia de 15 de noviembre de 2017. Serie A No. 23. https://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_23_esp.pdf.

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Organización de las Naciones Unidas. (1966). Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)..

Congreso de la República de Colombia. (1992). Ley 58 de 1992. (Mencionada en el texto).

Juanma Juanmanuelgonzalezflorez@hotmail.com